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        汉室长期施行郡县两级制。

        郡国由朝廷直接统领，虽然面积与后世地级市相近，但地位却相当于省。

        九卿与太守秩俸皆为两千石，品级相当。有汉一代，九卿转任太守、太守转任九卿皆司空见惯。

        后来汉武帝为监察郡县，将全国划分为十三个监察区，设立刺史。

        监察区并不属于行政架构。只是为了方便，从而划分哪几个郡归哪位刺史监察。

        此时的刺史，只有监察之权，与行政、军事等权力毫不相干。

        虽然后来刺史权力因现实原因，不断膨胀。但刺史最初职能未改，一直是监察之职，无权干预行政。绝不会出现位卑权重的六百石刺史，任命一郡两千石太守的情况。

        但随着州牧的设立，情况彻底发生改变。

        因为天下大乱，盗贼丛生，无论是跨州连郡的百万青州黄巾贼，还是占据黑山两侧的黑山贼，或者是自称天子拥兵十余万的张纯，甚至十余万白波贼、西凉军，皆不是只有区区数千郡兵的太守能够平定的军情。

        刘璋之父，大汉宗亲，刘焉乃向汉灵帝提议“改置牧伯，镇安方夏。”

        州一级彻底变成行政区划。自此，起于秦时的郡县两级制正式转化为了州郡县三级制。

        州牧凌驾于郡守之上，掌握地方行政权、财政权、兵权。

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